21世紀經濟報道記者 楊志錦 上海報道

根據預算法規定，地方政府舉債只有發行地方政府債券一種形式。地方政府債券又分為一般債券和專項債券。一般債券納入公共財政預算，用于彌補赤字；而專項債券則納入政府性基金預算，主要是為有收益的公益性項目建設籌集資金。

專項債于是2015年首度發行，當年發行規模1000億。2016年、2017年，其發行額度分別擴張到4000億、8000億，2018年首度超過1萬億，2019年擴張到2.15萬億，2020年發行額度達到3.75萬億，創出新高。2021年、2022年額度有所回落，但仍高達3.65萬億。

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在規模擴張的同時，專項債的使用范圍也逐步擴大。21世紀經濟報道記者從多位地方財政人士處了解到，近期監管部門就專項債擴大投向征求意見，新基建、新能源項目可細化支持領域。

監管就專項債擴大投向征求意見

2019年9月4日召開的國常會表示，根據地方重大項目建設需要，擴大專項債使用范圍，重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎設施，城鄉電網、天然氣管網和儲氣設施等能源項目，農林水利，城鎮污水垃圾處理等生態環保項目，職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務，冷鏈物流設施，水電氣熱等市政和產業園區基礎設施。專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目。

這構建了專項債投向的基礎分類框架。截至目前，專項債形成了九大投向領域。

記者從多位地方財政人士處了解到，近期監管部門就專項債擴大投向征求意見。具體而言，對現行專項債券資金投向領域、專項債券投向領域禁止類項目清單、專項債券用作項目資本金領域提出增減意見，并闡述主要理由。增加專項債券投向領域的，請詳細介紹相關領域項目收益情況。

至于專項債投向領域禁止類項目清單，財政部副部長許宏才去年12月在發布會上表示，財政部會同發展改革委加強專項債券投向領域的負面清單管理，明確負面清單，在全國范圍內嚴禁將專項債券用于各類樓堂館所、形象工程、政績工程以及各類非公益性資本支出項目；在高風險地區，債務風險指標相對高的地區，明確不得將專項債券用于非必需的建設項目。

“專項債用作資本金”源于《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，該通知明確，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。

具體而言，對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。后范圍擴寬，但專項債作資本金的比例上限明確為25%。

從實際情況來看，專項債作資本金的比例遠低于上限。根據財政部披露數據，今年一季度各地安排超過1100億元專項債券資金用作重大項目資本金。據此計算，一季度專項債用作資本金的比例為8.8%。

西部省份某地市發改系統人士稱，我們近期也在調研分析專項債券用作項目資本金比例低、帶動市場化融資規模有限等問題的原因，包括政策限制、運行機制、客觀現實等方面。

記者還了解到，監管部門此次征求意見還要求地方：研究提出細化支持新型基礎設施、新能源項目的具體支持領域。此外，地方還可就創新和優化專項債券投向領域管理模式提出意見和建議。

從實際情況看，地方此前已有新基建專項債發行，但主要是計入原有九大領域中，后續需關注監管部門是否會在九大領域之外增加新基建領域的大類投向。

值得注意的是，國家發改委于2020年4月首次明確“新基建”范圍，主要包括3個方面內容：一是信息基礎設施、二是融合基礎設施、三是創新基礎設施，后續新基建專項債是否會延續該分類也值得關注。

已有地方開始儲備2023年專項債項目

在經濟下行壓力持續加大的背景下，部分市場人士及專家提出可提前下達2023年地方債額度。

中國社科院大學教授吉富星近日參加中國財富管理50人青年學術論壇舉辦的“當前形勢下發行特別國債的必要性與可行性”專題研討會時表示，提前發2023年的一般債、專項債等實現跨周期調節。按以往的政策邏輯，提前額度可達總額的60%、規模達數萬億，但考慮到實物工作量形成需要時間，沒必要在年內發行過大規模。今年在三季度或者四季度可以考慮發1-1.5萬億（具體規模可再論證）對沖一下，確保在年內形成拉動作用，也是可行的選項。

目前尚無這方面的官方信息披露，但是記者了解到，已有地方開始儲備2023年專項債項目。

記者獲得的南方某省會城市《關于提前做好2023年專項債項目儲備工作的通知》。通知要求，根據國家、省份相關工作要求，要做好2023年政府專項債券項目儲備工作，提前謀劃2023年政府專項債券項目原有投向和新增投向項目，積極爭取更多政府專項債券資金支持。

通知稱，在原有九大投向領域外，可儲備綜合交通樞紐、煤炭儲備設施、新能源項目、應急物資倉儲物流設施（含應急物資中轉站、生活物資城郊大倉基地）、新型基礎設施方面的項目。其中新基建羅列了市政、公共服務等民生領域信息化；軌道交通、機場、高速公路等傳統基礎設施智能化改造；云計算、數據中心（國家算力樞紐節點內）、人工智能基礎設施方面的投向。

對于專項債作資本金的領域，除原有領域外，新增了煤炭儲備設施、國家級產業園區基礎設施兩類。

關鍵詞： 監管就專項債擴大投向范圍征求意見 新基建項目或細化投向